社會(huì)主義協(xié)商民主制度的性質(zhì)定位及關(guān)鍵環(huán)節(jié)

　　張獻(xiàn)生;吳茜

　　■從肯定“協(xié)商”是一種民主形式，到完整提出“協(xié)商民主”這個(gè)概念，再到明確提出“社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，這一發(fā)展演變的過(guò)程，不僅反映了社會(huì)主義協(xié)商民主理念在我國(guó)政治生活中的逐步形成和確立，標(biāo)志著社會(huì)主義協(xié)商民主由一種民主形式上升為一種民主制度，而且深刻揭示了社會(huì)主義協(xié)商民主制度與相關(guān)民主制度的聯(lián)系與區(qū)別，進(jìn)一步明確了其在中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中的位置所在。

　　■應(yīng)明確社會(huì)主義協(xié)商民主作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度的基本定位，更好地發(fā)揮其民意表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、決策參考的積極作用；進(jìn)一步把協(xié)商理念和形式滲透于國(guó)家政治社會(huì)生活的方方面面，更好地滿(mǎn)足擴(kuò)大有序政治參與的需要。

　　健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，是中共十八大第一次提出的一個(gè)重要命題。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。這個(gè)重要命題的提出，充分體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨探索和發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重大成果，充分彰顯了堅(jiān)持人民民主、走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的自信自覺(jué)。

　　我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主制度，根植于多黨合作和政治協(xié)商的長(zhǎng)期實(shí)踐，而又與西方協(xié)商民主理論與實(shí)踐相比較而存在；發(fā)展于上世紀(jì)九十年代江澤民同志提出的社會(huì)主義民主的兩種重要形式，而又在新形勢(shì)下不斷探索、完善，其內(nèi)涵和形式都賦予新的意蘊(yùn)；著眼于廣泛多層制度化發(fā)展，而又需要人民政協(xié)充分發(fā)揮“重要渠道”作用，并不斷拓展和豐富協(xié)商類(lèi)型。因此，健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，不可避免要研究、把握和回答三個(gè)基本問(wèn)題：其一，我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主制度的性質(zhì)是什么？其二，在中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中，我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主制度的定位是什么？其三，作為社會(huì)主義民主的重要實(shí)現(xiàn)形式，其關(guān)鍵環(huán)節(jié)是什么？這三個(gè)基本問(wèn)題，反映了協(xié)商民主的本質(zhì)屬性、制度屬性和價(jià)值屬性，與堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的根本方向，與發(fā)展我國(guó)社會(huì)主義民主政治的重要目標(biāo)緊密相連、息息相關(guān)，需要我們深入研究和探討。

　　一、我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主的本質(zhì)屬性———中國(guó)特色社會(huì)主義

　　我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主，有傳統(tǒng)文化的根源，有新民主主義時(shí)期政治協(xié)商的嘗試，有新中國(guó)成立以來(lái)的實(shí)踐，也有對(duì)西方協(xié)商民主理論的借鑒，但歸根結(jié)底是探索、建立和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)物。因此，研究和認(rèn)識(shí)我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主制度，應(yīng)從其與我國(guó)社會(huì)政治制度性質(zhì)、特點(diǎn)和根本要求的聯(lián)系上，把握其本質(zhì)屬性，認(rèn)清與西方協(xié)商民主的本質(zhì)區(qū)別，始終堅(jiān)持正確的發(fā)展方向。

　　第一，社會(huì)主義協(xié)商民主堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。以中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議的成功召開(kāi)為標(biāo)志，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，社會(huì)各界人士共同協(xié)商建立新中國(guó)，正式確立中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，標(biāo)志著協(xié)商民主這種新型民主形式開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施；其完善發(fā)展，與中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)社會(huì)主義民主政治發(fā)展的歷程相伴隨，從新中國(guó)成立初期創(chuàng)造的雙周座談會(huì)、協(xié)商座談會(huì)和最高國(guó)務(wù)會(huì)議等協(xié)商方式，到改革開(kāi)放以來(lái)不斷探索完善的政治協(xié)商、立法協(xié)商、行政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商等多種形式，協(xié)商民主在全國(guó)范圍、在各個(gè)層次廣泛運(yùn)用。可以說(shuō)，協(xié)商這種民主形式是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主政治發(fā)展的一大創(chuàng)造和貢獻(xiàn)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主的本質(zhì)特征，也是健康發(fā)展的根本保障。

　　第二，社會(huì)主義協(xié)商民主以促進(jìn)科學(xué)民主決策為取向。社會(huì)主義協(xié)商民主不是為協(xié)商而協(xié)商、為表達(dá)而表達(dá)，也不是以此體現(xiàn)決策的合法性，而是擴(kuò)大各界人士的政治參與，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家事務(wù)的管理，其主要價(jià)值取向是促進(jìn)民主決策與科學(xué)決策。社會(huì)主義協(xié)商民主與決策的內(nèi)在聯(lián)系，決定了協(xié)商不能離開(kāi)決策。通過(guò)協(xié)商于決策之前和決策之中，確保黨和政府決策中能夠聽(tīng)到各方面的意見(jiàn)建議、接受各方面的民主監(jiān)督，確保事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題能充分體現(xiàn)民意、集中民智。同時(shí)，協(xié)商民主與決策的內(nèi)在聯(lián)系，也決定了協(xié)商本身不等于決策。協(xié)商民主是人們就關(guān)心的重要問(wèn)題表達(dá)意愿、行使權(quán)利，而不是集體審議、民主決策；是達(dá)成和增進(jìn)共識(shí)，而不是通過(guò)和執(zhí)行共識(shí)。社會(huì)主義協(xié)商民主之于決策，不是賦予合法性，而是增強(qiáng)科學(xué)性，提升其科學(xué)化民主化水平。

　　第三，社會(huì)主義協(xié)商民主與選舉民主相輔相成。社會(huì)主義民主具有豐富內(nèi)涵和多種實(shí)現(xiàn)形式，既在行使國(guó)家權(quán)力上體現(xiàn)，也在實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利上反映；既堅(jiān)持多數(shù)決定原則、尊重多數(shù)人選擇，也堅(jiān)持求同存異原則、兼顧少數(shù)人意見(jiàn)。正是基于這樣的理念，中國(guó)共產(chǎn)黨在人民民主實(shí)踐中，不僅實(shí)行了選舉這種民主形式，還探索了協(xié)商這種民主形式。我國(guó)社會(huì)主義選舉民主與協(xié)商民主，不是非此即彼、相互對(duì)立，而是互為補(bǔ)充、相輔相成。都是為了體現(xiàn)人民當(dāng)家作主權(quán)利，前者強(qiáng)調(diào)少數(shù)服從多數(shù)，后者強(qiáng)調(diào)不同群體的交流溝通，二者的結(jié)合拓展了社會(huì)主義民主的廣度和深度；都是為了擴(kuò)大人民有序政治參與，前者主要體現(xiàn)為行使國(guó)家權(quán)力，后者主要體現(xiàn)為表達(dá)民主權(quán)利，二者的結(jié)合能夠有效彌補(bǔ)各自的不足；都是為了實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主決策，前者側(cè)重于投票表決的結(jié)果，后者側(cè)重于理性討論的過(guò)程，二者的結(jié)合有助于以高質(zhì)量的民意促進(jìn)高水平的決策。特別是選舉與協(xié)商往往互相滲透，選舉中有協(xié)商，協(xié)商中有選擇。每年的全國(guó)兩會(huì)緊密銜接、相繼召開(kāi)，就是我國(guó)選舉民主與協(xié)商民主互相配合的重要體現(xiàn)。

　　二、我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主的制度定位——中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度

　　從肯定“協(xié)商”是一種民主形式，到完整提出“協(xié)商民主”這個(gè)概念，再到明確提出“社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，這一發(fā)展演變的過(guò)程，不僅反映了社會(huì)主義協(xié)商民主理念在我國(guó)政治生活中的逐步形成和確立，標(biāo)志著社會(huì)主義協(xié)商民主由一種民主形式上升為一種民主制度，而且深刻揭示了社會(huì)主義協(xié)商民主制度與相關(guān)民主制度的聯(lián)系與區(qū)別，進(jìn)一步明確了其在中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中的位置所在。

　　協(xié)商民主是探索和發(fā)展人民民主的重要產(chǎn)物。建立中華人民共和國(guó)，作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民當(dāng)家作主的開(kāi)端，采取的就是協(xié)商建國(guó)的民主方式。進(jìn)入改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，我們黨把人民民主作為中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性，放在十分重要的位置。1987年，十三大明確提出，要建立高度民主、體制完備、富有效率、充滿(mǎn)活力的社會(huì)主義政治體制，必須逐步健全社會(huì)主義民主，建立社會(huì)協(xié)商對(duì)話(huà)制度。這是第一次把協(xié)商的內(nèi)涵從政治領(lǐng)域擴(kuò)大到社會(huì)領(lǐng)域。1991年，江澤民同志提出：“人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見(jiàn)，是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式。”這是第一次從社會(huì)主義民主實(shí)現(xiàn)形式的高度來(lái)定位協(xié)商，是對(duì)社會(huì)主義民主發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化，確立了新時(shí)期我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義民主的重要路徑。2007年，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國(guó)的政黨制度》白皮書(shū)，第一次確認(rèn)了協(xié)商民主的概念，強(qiáng)調(diào)選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國(guó)特色社會(huì)主義民主的一大特點(diǎn)。從這個(gè)發(fā)展過(guò)程可以看出，社會(huì)主義協(xié)商民主在實(shí)踐發(fā)展中，已經(jīng)不僅僅只是新中國(guó)成立之初黨際協(xié)商所承載的政治意義，而是滲透到國(guó)家政治社會(huì)生活的方方面面，更多負(fù)擔(dān)起密切黨和政府同人民群眾聯(lián)系、加強(qiáng)溝通交流、協(xié)調(diào)多元訴求的民主意義。黨的十八大報(bào)告第一次把協(xié)商民主從一種民主形式上升為一種制度形式，其著眼點(diǎn)是在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和借鑒人類(lèi)政治文明有益成果的基礎(chǔ)上，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主；立足點(diǎn)是把制度建設(shè)擺在突出位置，加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化；落腳點(diǎn)是堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性。可以說(shuō)，協(xié)商民主之于人民民主的偉大創(chuàng)造和獨(dú)特價(jià)值，決定了必須從中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度的高度來(lái)定位、來(lái)推進(jìn)。

　　社會(huì)主義協(xié)商民主制度與我國(guó)政治制度、政黨制度既相聯(lián)系又有明顯區(qū)別，是社會(huì)主義民主獨(dú)具特色、極具活力的重要構(gòu)成。這一民主制度，既不同于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，也有別于人民代表大會(huì)制度，具有相對(duì)獨(dú)立性，實(shí)際上是重要的制度創(chuàng)新。

　　之所以有別于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，主要在于：社會(huì)主義協(xié)商民主雖然與人民政協(xié)聯(lián)系密切，是在我國(guó)多黨合作和政治協(xié)商的實(shí)踐基礎(chǔ)上形成的，具有協(xié)商這一共同的重要職能和實(shí)現(xiàn)形式，但兩種制度的結(jié)構(gòu)、功能和作用有著明顯不同。

　　協(xié)商主體上，多黨合作和政治協(xié)商的主體，主要是中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派、無(wú)黨派人士和社會(huì)各族各界人士，實(shí)質(zhì)是執(zhí)政黨與參政黨以及社會(huì)各方面代表人士的協(xié)商；而協(xié)商民主的協(xié)商主體，包括工人、農(nóng)民、知識(shí)分子及社會(huì)各階層群眾，涵蓋面更大更廣，特別是占中國(guó)人口絕大多數(shù)的工農(nóng)群眾，是構(gòu)成協(xié)商民主主體的重要部分，而在多黨合作和政治協(xié)商中僅有代表性人物參與。

　　協(xié)商內(nèi)容上，多黨合作和政治協(xié)商主要是參與國(guó)家大政方針和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國(guó)家事務(wù)的管理、參與國(guó)家方針政策和重要法律法規(guī)的制定和執(zhí)行等，涉及的往往是黨和國(guó)家?guī)в懈拘浴?zhàn)略性、全局性的重大問(wèn)題，政治性比較強(qiáng)；而協(xié)商民主內(nèi)容更加寬泛，包括政治、法治、經(jīng)濟(jì)、民生、社會(huì)、文化、環(huán)境、生態(tài)等，涵蓋了我國(guó)社會(huì)生活的方方面面，有不少是針對(duì)性、操作性很強(qiáng)的具體問(wèn)題，具有全面性。

　　協(xié)商形式上，多黨合作和政治協(xié)商主要有兩種協(xié)商形式，一是中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派和無(wú)黨派人士之間進(jìn)行的黨際協(xié)商，主要采取民主協(xié)商會(huì)、小范圍談心會(huì)、座談會(huì)等形式；二是中國(guó)共產(chǎn)黨在人民政協(xié)與包括各民主黨派、無(wú)黨派人士在內(nèi)的各族各界人士的政治協(xié)商，主要采取政協(xié)全體會(huì)議、常務(wù)委員會(huì)會(huì)議、主席會(huì)議、常務(wù)委員專(zhuān)題座談會(huì)、各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)會(huì)議等形式。而協(xié)商民主的協(xié)商途徑和形式更加豐富，包括立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商，即除多黨合作和人民政協(xié)中的政治協(xié)商外，還包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)就立法或行政決策中事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重要問(wèn)題，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)就地方發(fā)展的一些重要問(wèn)題，通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證、民主懇談、專(zhuān)家咨詢(xún)等形式，與社會(huì)有關(guān)方面和基層群眾進(jìn)行直接協(xié)商。

　　之所以有別于人民代表大會(huì)制度，主要在于：雖然選舉和協(xié)商都是構(gòu)成我國(guó)社會(huì)主義民主制度的兩個(gè)基本方面，都以發(fā)展人民民主為根本方向和目標(biāo)，都以實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主為核心內(nèi)容和本質(zhì)要求，但卻是兩種不同的民主實(shí)現(xiàn)形式。

　　從基本原則看，選舉民主堅(jiān)持依法辦事，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，堅(jiān)持依法集體行使國(guó)家權(quán)力，主要體現(xiàn)的是法治精神、多數(shù)人的意志和權(quán)力的正確行使；而協(xié)商民主是廣泛性與代表性的結(jié)合，是多樣性與一致性的統(tǒng)一，堅(jiān)持求同存異、體諒包容，既力求增進(jìn)共識(shí)、又允許和包容不同看法，既體現(xiàn)多數(shù)決定、也尊重少數(shù)意見(jiàn)。

　　社會(huì)主義協(xié)商民主的制度屬性是中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度。它正在發(fā)展成為一個(gè)具有核心理念、政策原則、工作規(guī)范、運(yùn)行機(jī)制的廣泛多層的制度體系，滲透到我國(guó)社會(huì)政治生活的方方面面。應(yīng)明確社會(huì)主義協(xié)商民主作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度的基本定位，進(jìn)一步搞好對(duì)協(xié)商民主制度的頂層設(shè)計(jì)和內(nèi)容規(guī)范，更好地發(fā)揮其民意表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、決策參考的積極作用；進(jìn)一步把協(xié)商理念和形式滲透于國(guó)家政治社會(huì)生活的方方面面，更好地滿(mǎn)足擴(kuò)大有序政治參與的需要；進(jìn)一步統(tǒng)籌選舉和協(xié)商兩種形式，更好地彰顯社會(huì)主義民主的廣泛性和真實(shí)性，體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

　　三、社會(huì)主義協(xié)商民主的關(guān)鍵環(huán)節(jié)———著力提高協(xié)商的質(zhì)量

　　協(xié)商是社會(huì)主義協(xié)商民主的基本理念、核心內(nèi)容和實(shí)踐方式。社會(huì)主義協(xié)商民主制度在我國(guó)政治生活中功能實(shí)現(xiàn)程度和作用發(fā)揮大小，關(guān)鍵取決于協(xié)商質(zhì)量的高低。

　　一方面，準(zhǔn)確把握協(xié)商的科學(xué)內(nèi)涵。協(xié)商內(nèi)在要求之一：公共性。社會(huì)主義協(xié)商民主是圍繞事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題、涉及億萬(wàn)群眾的公共利益，由決策方同與決策相聯(lián)系并受其影響者之間進(jìn)行的協(xié)商。通過(guò)協(xié)商，將黨和政府的意志轉(zhuǎn)化為人民意志，鼓勵(lì)和支持人民當(dāng)家作主；變黨和政府決策，為與人民群眾一起商量辦事，使中國(guó)共產(chǎn)黨真正成為推進(jìn)人民民主的政黨。協(xié)商內(nèi)在要求之二：廣泛性。協(xié)商是為人民群眾擴(kuò)大政治參與、反映意見(jiàn)訴求提供重要的渠道，不是關(guān)起門(mén)來(lái)議事，而是敞開(kāi)門(mén)來(lái)聽(tīng)政。要避免把協(xié)商局限于少數(shù)政治精英、代表人士之間，使各方面人民群眾都能最大限度地進(jìn)行政治參與。協(xié)商內(nèi)在要求之三：互動(dòng)性。所謂互動(dòng)，就是協(xié)商的過(guò)程既應(yīng)該有討論、有說(shuō)明、有解釋?zhuān)矐?yīng)該有質(zhì)疑、有申辯、有包容，特別是要有妥協(xié)。妥協(xié)是協(xié)商不可或缺的重要因素，是增進(jìn)共識(shí)的必要方式。協(xié)商內(nèi)在要求之四：共識(shí)性。協(xié)商的價(jià)值和意義，就在于對(duì)有分歧、有爭(zhēng)議、無(wú)充分把握的問(wèn)題，通過(guò)溝通交流，力求增進(jìn)共識(shí)。

　　另一方面，建立健全協(xié)商的體制機(jī)制。要圍繞“誰(shuí)與誰(shuí)協(xié)商”健全完善。從已有政策文件規(guī)定看，政治協(xié)商的主體相對(duì)明確，主要是中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派、無(wú)黨派人士和社會(huì)各族各界人士。立法協(xié)商、行政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商等協(xié)商形式，雖然已經(jīng)有了實(shí)踐，但尚未形成制度規(guī)范，其協(xié)商的對(duì)象還存在一定的不確定性或隨意性。需要針對(duì)不同協(xié)商類(lèi)型的特點(diǎn)，特別是具體的協(xié)商內(nèi)容，研究確定參與人員范圍、對(duì)象和條件，逐步形成制度規(guī)范。要圍繞“協(xié)商什么”健全完善。2005年和2006年兩個(gè)中央5號(hào)文件，對(duì)兩種類(lèi)型的政治協(xié)商內(nèi)容作出了原則性規(guī)定，實(shí)踐中主要是結(jié)合我國(guó)全面深化改革和全面建成小康社會(huì)的新要求，進(jìn)一步豐富和提出新的內(nèi)容。健全完善協(xié)商內(nèi)容，關(guān)鍵在于立法協(xié)商、行政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商。就當(dāng)前實(shí)踐來(lái)看，協(xié)商的主導(dǎo)權(quán)基本在于黨政機(jī)關(guān)，群眾對(duì)于什么問(wèn)題應(yīng)該協(xié)商缺乏知情權(quán)，對(duì)于什么問(wèn)題可以協(xié)商缺乏建議權(quán)。需要通過(guò)制度程序規(guī)范，明確哪些問(wèn)題和內(nèi)容必須協(xié)商、如何協(xié)商，怎樣篩選協(xié)商議題，如何集中群眾建議，真正做到重大問(wèn)題讓人民知道，重大決策由人民決定。要圍繞“怎么協(xié)商”健全完善。怎么協(xié)商是包括意見(jiàn)輸入、意見(jiàn)整合到意見(jiàn)輸出的整個(gè)過(guò)程。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)60多年的實(shí)踐，政治協(xié)商已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但仍存在如何提高效能的問(wèn)題。立法協(xié)商、行政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商等，許多還在探索之中，都需要在體制和工作機(jī)制上改進(jìn)完善。

　　(作者系中央統(tǒng)戰(zhàn)部副秘書(shū)長(zhǎng)、干部局局長(zhǎng)；研究室一處處長(zhǎng))