一、如何理解《福田區基礎設施和公用事業特許經營實施細則》（以下簡稱《實施細則》）的背景和意義？

　　政府和社會資本合作（PPP）模式自實施近十年來，在改善公共服務、拉動有效投資方面發揮了積極作用。然而，在實踐中也暴露出地方政府隱性債務風險、社會資本參與度不高、項目運營效率低下等一系列問題。2023年2月，國家發改委和財政部等部門全面叫停政府和社會資本合作工作，開始對PPP項目進行規范和整頓。2023年11月，財政部廢止了11部PPP相關文件，旨在糾正過去項目實施過程中出現的問題，并推動PPP新機制的建立。

　　為進一步深化基礎設施投融資體制改革，激發民間投資活力，國家發展改革委、財政部聯合制定了《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號），旨在規范實施政府和社會資本合作新機制，推動PPP模式的高質量發展。為落實上述指導意見，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（國家發展改革委等6部委2024年第17號令）《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年試行版）》（發改辦投資〔2024〕227號）《政府和社會資本合作項目特許經營協議（編制）范本（2024年試行版）》《國家發展改革委辦公廳關于建立全國政府和社會資本合作項目信息系統的通知》（發改辦投資〔2024〕151號）等文件相繼出臺，基本搭建起PPP新機制政策制度體系。

　　我區2020年出臺的《福田區政府與社會資本合作（PPP）管理辦法》難以適應新發展需求，亟需進一步貫徹落實國務院、發改委、財政部等國家及有關部委出臺的一系列特許經營改革指導文件及相關工作部署，出臺《福田區基礎設施和公用事業特許經營實施細則》，以推動特許經營工作順利開展，為公共項目推進提供實操依據。

　　一是建立PPP新機制工作機制的迫切需要。2023年11月至今，國務院辦公廳、國家發改委相繼出臺一系列特許經營政策，提出了聚焦使用者付費項目、全部采取特許經營模式、合理把握重點領域、優先選擇民營企業參與、明確管理責任分工、穩妥推進新機制實施等總體要求。我區亟需準確把握國家政策文件精神，建立福田特許經營工作機制，有效指導及推動公共項目落地。

　　二是規范特許經營項目全過程管理的必然要求。國家層面政策文件主要圍繞特許經營協議訂立、協議履行、協議變更和終止監督管理和公共利益保障、爭議解決等內容進行闡述。在項目發起和論證、特許經營者選擇、項目實施、項目移交等環節，以及特許經營與政府投資項目的銜接等方面仍需結合項目實操進行明晰，并進一步銜接《福田區政府投資全過程管理辦法》，打造更多經得起歷史考驗的優質公共產品。

　　三是激發社會投資活力的必備工具。以往對政府提供的公共產品和服務類項目，慣性考慮的是政府投資或購買服務，未能優先考慮拓寬投融資渠道、撬動市場力量，局限性較大且不可持續。結合PPP新機制提出應堅持初衷、回歸政企合作本源、激發民間投資活力的工作要求，亟需出臺《福田區基礎設施和公用事業特許經營實施細則》等相關制度，優化推廣政府和社會資本多元合作模式，拓寬融資渠道，激發社會投資活力，優化公共產品供給。

　　二、《實施細則》編制有哪些依據？

　　（一）《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）

　　（二）《政府投資條例》（國令第712號）

　　（三）《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（國家發展改革委等六部委2024年第17號令）

　　（四）國家發展改革委辦公廳關于印發《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年試行版）》的通知（發改辦投資〔2024〕227號）

　　（五）國家發展改革委辦公廳關于印發《政府和社會資本合作項目特許經營協議（編制）范本（2024年試行版）》的通知

　　（六）《國家發展改革委辦公廳關于建立全國政府和社會資本合作項目信息系統的通知》（發改辦投資〔2024〕151號）

　　（七）《中央預算內投資資本金注入項目管理辦法》（國家發展改革委第44號令）

　　（八）《中華人民共和國招標投標法》（1999年）

　　（九）《中華人民共和國政府采購法》（2002年）

　　（十）《福田區政府投資全過程管理辦法》（福府規〔2023〕1號）

　　（十一）《企業投資項目核準和備案管理條例》

　　三、《實施細則》編制的思路是什么？

　　《實施細則》以“簡捷高效、科學規范、兼容并包、創新務實”為基本原則，在學習借鑒國家部委對PPP新機制的最新改革要求的基礎上，結合福田區特許經營項目實操需求，按照項目推進流程進行編制，整體邏輯清晰，結構合理，項目參與各方權責劃分明確，具有較強可操作性，明確了福田區政府和社會資本合作新機制項目操作流程和實施路徑，使得特許經營項目推進有據可依，有利于優化特許經營項目管理工作，提高特許經營項目推進效率。

　　四、如何理解《實施細則》的主要內容？

　　《實施細則》包括“總則”“項目發起、論證和審核”“特許經營者選擇”“項目實施”“監督管理”“附則”六個章節，共三十九條，另有附件“名詞解釋”及“福田區基礎設施和公用事業特許經營項目實施流程圖”。《實施細則》主要包括以下內容：

　　（一）規范特許經營項目適用范圍。《實施細則》結合發改委最新政策法規對推進特許經營新機制規范發展的相關意見，對特許經營模式的適用范圍進行了明確，并結合福田實際，新增了公共文化、新型基礎設施等領域，在公共服務供給方面進一步拓寬民間投資空間。

　　（二）明確項目發起路徑。根據發起路徑的不同，《實施細則》做出了針對性的規定：1.項目單位經研究，認為項目適用特許經營模式的，報區政府相關會議研究同意后，申請發起特許經營項目。2.區發展改革部門對項目單位提出的項目建設需求，初步審核認為適用特許經營模式的，經與項目單位協商后，由項目單位報區政府相關會議研究同意后，按特許經營模式發起。3.已開工建設的公共項目，項目單位認為通過特許經營模式實施有利于提高運營效率、降低運營成本的，報區政府相關會議研究同意后，按有關程序終止原有模式。在厘清資產權屬及相關合作邊界后，按相關程序發起特許經營項目。4.已進入運營階段且有改建、擴建需求的公共項目，項目單位認為通過特許經營模式有利于盤活存量資產、提高運營效率、降低運營成本的，報區政府相關會議研究同意后，按特許經營模式發起。5.社會資本方以自有資源等向區相關部門等提出特許經營項目合作意向，區相關部門等經初步審核認為可按特許經營模式實施的，報區政府相關會議研究同意后，按特許經營模式發起。實現謀劃、審批、在建、存量項目發起全覆蓋。

　　（三）優化前期立項審批程序。《實施細則》將特許經營項目的前期階段明確劃分為項目特許經營模式論證（通過區政府相關會議審議，以會議紀要形式明確）-立項及方案審定（一般依托項目特許經營方案編制）-投資管理程序（一般依托可行性研究報告編制）等三個階段。立項及特許經營方案審定時，涉及政府采用資本金注入或投資補助方式的特許經營項目，應參照政府投資立項審批就政府投資必要性、出資人代表（如有）、出資金額、出資比例、出資方式等作專題報告。經審核通過后，區發展改革部門按決策意見批復特許經營方案、項目建議書、明確授權的出資人代表。以上規定結合實際優化了特許經營項目前期立項和審批程序，有助于加快項目實施。

　　（四）補充市場測試環節。《實施細則》中提出特許方案編制過程中應重視市場測試環節，面向社會資本和金融機構就項目關鍵條件開展深度市場測試工作，進一步了解社會資本及金融機構參與意愿，充分論證特許經營方案及相關邊界條件設計契合市場需求，提高項目市場吸引力。

　　（五）明晰方案編制-評審-審核流程及方式。《實施細則》中明確實施方案需要經過編制、技術評審以及分級審定等環節。其中方案編制可以委托具有相應能力和經驗的第三方機構，審慎開展特許經營可行性論證；方案評審時根據職責分工需征求部門意見，并經過發改部門或外部專家評審；分級審批環節提出應比照政府投資項目審批權限，根據總投資規模實行分級審定。在明晰流程的基礎上，與福田區政府投資項目全過程管理辦法相銜接，有利于項目單位推進工作。

　　（六）完善運營評價。《實施細則》提出實施機構應當根據特許經營協議和相關行業管理規定，定期對特許經營項目建設運營情況進行監測分析、運營評價，必要時可委托第三方專業機構協助。運營評價應從運營標準、運營效果、公益性產出、履約情況外部影響等方面評價項目公共服務質量和效益，從項目效果、成本效益、財務可持續性等方面評價特許經營者經營和財務效益，并結合項目經營和財務狀況評估潛在風險。涉及財政資金使用的還應按有關規定開展績效評價。

　　五、《實施細則》的主要亮點和創新點是什么？

　　總的來看，《實施細則》在參照國家部委出臺的一系列PPP新機制及特許經營政策文件的基礎上，充分考慮實踐中可能出現的問題，形成了具有福田特色的政府和社會資本合作操作流程。《實施細則》的亮點和創新點主要體現在：

　　（一）實現發起項目類型和路徑的全覆蓋。《實施細則》提出項目單位謀劃的公共項目、發改部門審批階段的公共項目、已開工建設的公共項目、已進入運營階段且有改擴建需求的公共項目均可采用特許經營模式發起，增加項目啟動靈活性。其中針對已開工建設的公共項目，項目單位認為通過特許經營模式實施有利于提高運營效率、降低運營成本的，報區政府相關會議研究同意后，按有關程序終止原有模式，在厘清資產權屬及相關合作邊界后，按相關程序發起特許經營項目，實現已開工項目與特許經營項目之間的轉換與銜接。

　　（二）在國家規范下全過程細化核心節點。《實施細則》結合福田區實際，明確項目發起、特許經營方案審批、投資管理程序履行等各核心節點的實操要求。項目立項審批前置，與特許經營方案審核同步，比照政府投資項目審批權限和要求，根據總投資分級實行審定。涉及政府采用資本金注入或投資補助方式的特許經營項目，應參照政府投資立項審批就政府投資必要性、出資人代表（如有）、出資金額、出資比例、出資方式等作專題報告。經審核通過后，區發展改革部門按決策意見批復特許經營方案、項目建議書、明確授權的出資人代表。

　　（三）同步構建編制和評審體系標準。配套編制《福田區基礎設施和公用事業特許經營項目評審導則》，明確特許經營方案評審流程及要點，填補了特許經營方案評審要點空白。評審流程包含方案提交、形式審查（實施機構自查及評審部門復核）、征求意見、技術評審（自評、函評、會評）等環節。并從項目可行性、特許經營可行性、特許經營主要內容三大方面細化評審要點。構建特許經營方案編制、特許經營協議編制、特許經營方案評審三大標準體系。

　　（四）建立靈活調整機制應對不同情形變化。《實施細則》充分考慮項目推進過程中可能出現的各種情形，提出相應實操指導。充分考慮項目發起、特許經營方案“編——評——審”、特許經營者選擇、投資管理程序履行、投融資及建設、運營管理、移交等各個環節可能出現的多樣化情形，全面設置項目調整、協議變更、信息公開、監督管理、運營評價、臨時接管、提前終止、屆滿終止等調整銜接機制，為項目有效實施提供保障。

　　（五）建立3+3運營考核評價和監督體系。通過構建“項目公共服務質量和效益——特許經營者經營和財務效益——財政資金績效評價”及“信息公開和社會監督——實施機構全過程監管——職能部門按職責分工監管”全方位考核監管體系，強化運營監督管理，確保特許經營項目兼顧經營性和公益性平衡，充分保障項目公益性實現，切實保障公共產品、公共服務的質量和效率。